Wolność zatrudnienia

Zasadę wolności zatrudnienia (pracy) wyraża art. 65 KRP, który stanowi w ust. 1: Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. W szczególności z przepisu tego wynika pośrednio, iż podjęcie pracy i jej wykonywanie jest dobrowolne. Jest to regulacja w zasadzie zbieżna z kodeksowym ujęciem, z tą różnicą, że kodeks pracy konsekwentnie posługuje się kategorią praw, nie wspomina zaś o wolnościach.

Konstytucja i kodeks pracy wzajemnie uzupełniają się w wyznaczeniu granic wolności zatrudnienia. Zgodnie z art. 10§1 in fine kp zabronić wykonywania określonego zawodu można tylko w przypadkach wskazanych w ustawie, zaś obowiązek pracy może być nałożony również tylko przez ustawę (art. 65.2 KRP). W tym zakresie Polska związana jest też szeregiem międzynarodowych aktów prawnych, które przewidują zakaz pracy przymusowej .

Omawiana zasada zastąpiła jedno z głównych praw pracowniczych zawartych w utrzymanych w mocy przepisach konstytucyjnych z 1952 r. tj. prawo do pracy. Wcześniej, podczas tzw. dużej nowelizacji kodeksu pracy w 1996 r. usunięto tę zasadę w jej literalnym brzmieniu z rozdziału II grupującego podstawowe zasady prawa pracy. W ustroju socjalistycznym praca miała być podstawą dobrobytu i katalizatorem rozwoju społecznego. Co więcej, uchylony w 1989 r. art. 19.1 stanowił, że praca jest zarazem prawem, obowiązkiem i sprawą honoru obywatela PRL. Wobec transformacji ustrojowej w Polsce, oparcia gospodarki na regułach wolnorynkowych tego typu sformułowania straciły rację bytu. Wynikało to być może z dążenia do unikania formuły prawa w tych przypadkach, gdy nie jest możliwa realizacja określonego uprawnienia z powodu braku odpowiednich materialnych gwarancji oraz braku skargi do sądu.

Przeciwnicy umieszczenia zasady prawa do pracy w Konstytucji przekonywali, że pozostaje ona w sprzeczności z założeniami gospodarki liberalnej; twierdzili także, iż niezależnie od tego w jakim kierunku powinien rozwijać się nasz system ekonomiczny, zjawisko bezrobocia w naszych warunkach ma charakter trwały i wobec tego utrzymywanie w przepisach prawnych formuły o prawie do pracy jest nierealistyczną deklaracją, która w praktyce życia społecznego i gospodarczego nie ma pokrycia . W efekcie tej krytyki, w trakcie prac nad obecną Konstytucją wykluczono to prawo z katalogu zasad konstytucyjnych. Ten zabieg ustawodawcy konstytucyjnego spotkał się jednak z opozycją części doktryny . Podniesiono argument, że niemal wszystkie najważniejsze akty prawnomiędzynarodowe dotyczące praw i wolności człowieka oraz konstytucje wielu państw wymieniają jako jedno z nich prawo do pracy. Można tu przykładowo wskazać: art. 23§1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r., art. 6 Paktu Gospodarczych, Socjalnych i Kulturalnych Praw Człowieka z 1966 r. , art. 1 Europejskiej Karty Społecznej z 1961 r. oraz konstytucje m.in. Belgii, Czech, Hiszpanii, Słowacji, Szwecji, Węgier i Włoch.

Oponenci twierdzili także, że formuła prawa do pracy jest użyteczna (pod warunkiem dokonania jej reinterpretacji) i powinna być traktowana jako trwała zdobycz pracownicza, zaś utrzymanie jej w przepisach prawa byłoby ponadto opowiedzeniem się przez ustawodawcę za rozwijaniem elementów interwencjonizmu państwowego oraz większym uspołecznieniem gospodarki rynkowej (co przecież wynika z art. 20 KRP). Dowodzono iż, współczesna interpretacja prawa do pracy idzie w kierunku uznania go nie za prawo podmiotowe chronione roszczeniem, lecz jedynie za deklarację skierowaną do władz państwa zobowiązującą do prowadzenia polityki zatrudnienia przeciwdziałającej bezrobociu, tworzenia nowych miejsc pracy, programów osłonowych dla bezrobotnych, itp.

Jest to więc swego rodzaju lex imperfecta o charakterze nieroszczeniowym. W końcu prawo do pracy nie byłoby wcale gorzej zagwarantowane, w przypadku jego konstytucjonalizacji, niż prawo do nauki czy prawo do ochrony zdrowia, które jednak doczekały się ujęcia w ustawie zasadniczej. Zapewne bowiem i to prawo byłoby objęte, jak wiele innych praw socjalnych, klauzulą z art. 81 (praw […] można dochodzić w granicach określonych w ustawie). Tak więc obawy polskiego ustawodawcy przed pozostawieniem prawa do pracy w katalogu zasad konstytucyjnych wydawały się mieć uzasadnienie li tylko historyczne.

Wspomniana wyżej interpretacja wywarła jednak niewątpliwy wpływ na brzmienie art. 65 KRP, który w ustępie 5 stanowi: Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Formuła kodeksowa w tym zakresie jest dużo bardziej uboga (art. 10§3 kp). Przepis konstytucyjny po spójniku poprzez precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem polityki pełnego, produktywnego zatrudnienia.

Wyliczenie przejawów tej polityki jest tylko przykładowe i akcentuje tzw. aktywne formy zwalczania bezrobocia. Szczegółowo zadania władz publicznych w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy określa ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r.  Ponadto, o ile kodeks pracy powinność prowadzenia polityki zatrudnienia nakłada na państwo, o tyle Konstytucja przypisuje ją władzom publicznym, przez co w najnowszym ujęciu nauki prawa administracyjnego  należy rozumieć także organy samorządu terytorialnego, tj. gminy, a w nowej rzeczywistości ustrojowej także powiatu czy samorządowego województwa.

Już na tle sformułowania zawartego w kodeksie pracy nakładającego na państwo obowiązek prowadzenia polityki pełnego i zarazem produktywnego (racjonalnego) zatrudnienia pojawiły się kontrowersje w doktrynie. Jak podnosi A. Świątkowski polityka społeczno-gospodarcza ubiegłego okresu wykazała, że koniunkcja w przypadku zasad polityki zatrudnienia: pełne i produktywne nie jest możliwa[1]. Zatrudnienie pełne (które nawet w warunkach gospodarki socjalistycznej było użyteczną politycznie fikcją) nigdy nie będzie produktywne i vice versa. Również w krajach o wysokim stopniu rozwoju gospodarczego przyjmuje się, że pewien próg bezrobocia ( w granicach 3-5 %) może być tolerowany jako naturalny regulator rynku pracy. Stąd deklaracja zawarta w art. 10§3 kp a powielona następnie w art. 65.5 KRP stanowi jedynie polityczną dyrektywę, której nie sposób zrealizować i może być klasycznym przykładem nieracjonalnej regulacji prawnej.