Ograniczenia w stosowaniu konstytucyjnych praw i wolności pracowniczych

5/5 - (3 votes)

Konstytucja gwarantuje podstawowe prawa i wolności obywateli (jednostek). Prawa te są fundamentem określającym pozycję obywatela (człowieka) względem państwa (jego organów) i innych obywateli. Stąd zakres danego prawa, interpretacja jego znaczenia ma doniosłe znaczenie dla jego praktycznej realizacji. Ustawa zasadnicza z racji swej roli jaką pełni w porządku prawnym nie może być zbyt obszerna i zbyt szczegółowa. Tym samym normy konstytucyjne są z reguły ogólne i w wysokim stopniu abstrakcyjne. Konieczne zatem staje się uszczegółowienie zasady konstytucyjnej w przepisach niższej rangi, przede wszystkim w ustawie zwykłej. Technika legislacyjna w tym zakresie jest zwykle taka, że przepis konstytucyjny określa ogólnie treść danej normy (zasady) i dodaje, że sposób, formy jej realizacji określa ustawa. Bezpośrednie stosowanie takich przepisów okazać się może problematyczne, a nawet wręcz niemożliwe ponieważ przepisy te nie posiadają cechy samo wykonalności, o której była mowa w rozdziale I niniejszej pracy.

prace

Na gruncie konstytucyjnych praw i wolności niezwykle istotnym problemem jest określenie granic ich stosowania, wyjątków od ogólnych reguł, które stanowią. Oczywistym jest bowiem, że prawa (wolności) obywatelskie nie mogą być absolutne i nie mogą nie podlegać pewnym ograniczeniom ze względu na konflikt pewnych wartości i konieczność przyznanie pierwszeństwa jednej z nich . Konstytucja tylko wyjątkowo określa granice praw, które sama stanowi. Regułą tutaj jest, że ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie zagwarantowanych praw (wolności) określa ustawa. Rodzi to niebezpieczeństwo ustanowienia w ustawodawstwie zwykłym zbyt szerokiego katalogu wyjątków, co może w efekcie prowadzić do przekreślenia istoty danej zasady i wypaczenia jej gwarancyjnej funkcji. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać ustanowiona przez Konstytucję zasada proporcjonalności.

Ustanawia ją art. 31 ust. 3 Konstytucji: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Regulacja ta stanowi novum w polskim prawie konstytucyjnym. Została wprowadzona wyraźnie w oparciu o Europejską Konwencję Praw Człowieka. Dotąd interpretowaną ją pośrednio z zasady państwa prawnego. Zasada była też przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który stosował dla jej określenia różne nazwy, np. zasada adekwatności. Ratio legis tej zasady jest ograniczenie nadmiernej ingerencji ustawodawcy (państwa) w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Płynie z niej też dyrektywa stanowienia aktów prawnych w taki sposób, by nie naruszały one nadmiernie wcześniej ustanowionych przez Konstytucję zasad.

Ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w drodze ustawy (aspekt formalny zasady). Tym samym ustawodawca konstytucyjny przesądził, iż wszelkie próby wprowadzania ograniczeń, wyjątków od zasad w aktach rangi podustawowej są niedopuszczalne. Ma to zapewnić kontrolę władzy ustawodawczej (a więc pośrednio także samych obywateli) nad przestrzeganiem proklamowanych przez Konstytucję praw.

Bardziej istotny jest jednak aspekt materialny zasady proporcjonalności. Ograniczenia stosowania konstytucyjnych wolności i praw mogą być wprowadzone tylko wtedy, gdy są konieczne. Przy czym Konstytucja zawęża przesłankę konieczności do ochrony ściśle określonych wartości, a mianowicie: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i prawa innych osób. Wynika stąd obowiązek dokonywania za każdym razem rachunku aksjologicznego, wyboru w razie konieczności z dwóch czy więcej wartości jednej, która jest w danym momencie ważniejsza. Wiąże się to nieuchronnie z tworzeniem pewnej hierarchii wartości, co czasem może być trudne i zarazem kontrowersyjne. Ograniczenia nie mogą dotyczyć istoty wolności czy prawa. A więc wyjątki od zasad nie mogą naruszyć ich sedna, głównej myśli, podstawy stanowiącej właśnie o istocie danej zasady.

Zastosowanie zasady proporcjonalności na gruncie konstytucyjnych praw (wolności) pracowniczych może przebiegać poprzez wniesienie powszechnej skargi konstytucyjnej do TK. Przedmiotem skargi może być zgodność z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie (wymaga się więc wyczerpania toku instancji) o prawach (wolnościach) pracownika albo jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Orzeczenie wydane w tym trybie przez TK stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 KRP). Rozwiązanie powyższe może w praktyce prowadzić do tego, że za pośrednictwem skargi konstytucyjnej TK w określonym zakresie przekształci się w specyficzny rodzaj instancji odwoławczej w postępowaniu sądowym czy administracyjnym, co nie wydaje się być w zgodzie z jego zasadniczą rolą, choć jednocześnie może mieć poważne znaczenie dla zwiększenia rzeczywistej rangi konstytucyjnych wolności i praw .

Za wcześnie mówić o skuteczności tego środka ochrony prawnej, jako że brak w zasadzie doświadczeń w jego praktycznym stosowaniu. Czas pokaże czy instytucja skargi konstytucyjnej przyczyni się do pełniejszej ochrony praw konstytucyjnych.

Jeden z najważniejszych przepisów nowej ustawy zasadniczej ustanawia zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (art. 8 ust. 2). Ten sam przepis mówi jednak, że Konstytucja może postanowić inaczej. Tym samym przepisy konstytucyjne są z reguły stosowane wprost tj. mogą być podstawą orzeczenia sądowego czy decyzji administracyjnej, chyba że co innego wynika z samej Konstytucji w odniesieniu do określonego przepisu.

Samowykonalność przepisu konstytucyjnego może też uniemożliwić zbyt ogólny sposób określenia danego prawa (wolności) czy też swoiste ujęcie jego adresatów. Mimo tego przepis ten nadal może pełnić istotne funkcje jako tzw. wytyczna kierunkowa wyznaczająca kierunek unormowań ustawowych oraz jako wskazówka interpretacyjna w procesie wykładni budzących wątpliwości w orzecznictwie przepisów.

Istotniejszym problemem jest to, że w wielu przypadkach określone prawa (wolności) są tak sformułowane w Konstytucji, iż w gruncie rzeczy co do ich konkretnej treści odsyła ona do określonych ustaw. W tym sensie zasady te stanowią bardziej wskazówki legislacyjne mające inspirować ustawodawcę niż normy będące źródłem praw czy wolności. Problem ten dotyczy w szczególności praw pracowniczych (socjalnych). Kluczowym jest tu art. 81 Konstytucji, który stanowi, że praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5 (minimalne wynagrodzenie, polityka pełnego, produktywnego zatrudnienia), art. 66 (bhp, prawo do wypoczynku), art. 69 (pomoc w rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych), art. 71 (ochrona macierzyństwa w stosunkach pracy) i art. 74-76 (wolność twórczości, bezpieczeństwo ekologiczne, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, ochrona konsumenta) można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie. Oznacza to w gruncie rzeczy, że prawa te ustanawiane są w ustawach, natomiast Konstytucja jedynie je deklaruje albo też zobowiązuje do wydania określonych ustaw. Skoro zaś wymienione w art. 81 Konstytucji prawa mogą być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie, to oznacza to, iż sama Konstytucja nie uzasadnia jeszcze ich dochodzenia i w tym sensie nie może być bezpośrednio stosowana. Jak twierdzi W. Sanetra prawa wymienione w art. 81 Konstytucji nie są zatem prawami podmiotowymi (nie wypływają z nich roszczenia), natomiast ich ukształtowanie czy rozwinięcie w ustawie może oznaczać nadanie im – choć nie musi – charakteru roszczeniowego. Prawa (wolności) konstytucyjne zawarte w przepisach nie podlegających bezpośredniemu stosowaniu stanowią kategorię praw (wolności) bezroszczeniowych, natomiast prawa (wolności) bezpośrednio stosowane są konstytucyjnymi prawami (wolnościami) bezroszczeniowymi.

Pozostałe przepisy statuujące prawa pracownicze również w dużej mierze określone są w sposób ogólny i w kwestiach szczegółowych odsyłają do ustaw zwykłych. Tak jest w przypadku np. ochrony dzieci w stosunkach pracy, prawa do zabezpieczenia społecznego, prawa do organizowania strajku. Do bezpośredniego stosowania nadaje się w zasadzie niewiele przepisów związanych z materią prawa pracy, są to głównie wolności (wolność zatrudnienia, wolność związkowa), czy zasada równouprawnienia pracowników (zakaz dyskryminacji w stosunkach pracy). Do ich realizacji wystarczy bowiem samo powstrzymanie się państwa (i ewentualnie innych podmiotów) od działań, które by je naruszały lub ograniczały. Jak trafnie wykazał to T. Zieliński, z reguły wszystkie tzw. prawa socjalne (a więc także pracownicze), jako wymagające określonych pozytywnych działań państwa lub innych podmiotów i zaangażowania środków materialnych, nie mogą być realizowane na podstawie samej Konstytucji, lecz podmiotowy charakter nadaje im dopiero szczegółowa regulacja w ustawodawstwie zwykłym[1].

Z art. 8 Konstytucji wynika więc, że jej przepisy stosowane są nie tylko bezpośrednio, ale także pośrednio (jeżeli Konstytucja tak stanowi). Za pośrednie stosowanie Konstytucji można uznać wydawanie ustaw, które konkretyzują (rozwijają) jej reguły, ściśle jednakże rzecz biorąc po uchwaleniu tych ustaw stosowane są właśnie te ustawy, a nie przepisy Konstytucji. O pośrednim stosowaniu Konstytucji można także mówić w związku ze spełnieniem przez jej normy roli dyrektyw interpretacyjnych oraz dyrektyw stosowania prawa (wpływających na wybór konsekwencji prawnych w ramach przysługującego danemu organowi luzu decyzyjnego). Pośrednie stosowanie przepisów Konstytucji na tle wolności i praw pracowniczych jest szczególnie istotne jeżeli chociażby zważyć na liczbę odesłań do regulacji ustawowych zawartych w normach, które te wolności i prawa ustanawiają. Co więcej, liczba odesłań do ustaw zawartych w przepisach Konstytucji określających wolności i prawa pracownicze prowadzi do wniosku, że w zasadzie podstawę konkretnych roszczeń stanowią te ustawy, a nie bezpośrednio przepisy Konstytucji. Nasuwa to także myśl, że wątpliwe jest, czy prawa te zasługują na miano praw (w pełni) konstytucyjnych.

Zwolennicy konstytucjonalizacji wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych podnoszą, że odpowiada ona międzynarodowym standardom określonym w umowach dotyczących praw człowieka. Zapominają przy tym, że akty te wcale nie wymagają konstytucjonalizacji tej grupy praw i wolności, lecz tylko nakładają określone obowiązki na organy państwowe, nie wykluczając ich realizacji w drodze ustaw zwykłych. Należy nadmienić, że konstytucje wielu państw demokratycznych (np. Austrii, Niemiec, Szwajcarii) zawierają mniej  rozwinięte (niż  w Konstytucji RP) regulacje praw i wolności socjalnych, ekonomicznych i kulturalnych, co wcale nie przesądza o zakresie socjalnej funkcji danego państwa. Ponadto dla państw Europy Zachodniej i europejskiego systemu ochrony praw jednostki charakterystyczne jest odmienne – w sferze możliwości realizacji – traktowanie z jednej strony wolności i praw socjalnych, kulturalnych i ekonomicznych, a z drugiej strony praw i wolności politycznych i osobistych.

W doktrynie prawa konstytucyjnego w wielu rozwiniętych krajach demokratycznych licznych zwolenników ma również koncepcja negująca w ogóle umieszczanie praw socjalnych w Konstytucji. Uznają oni że prawa te mają charakter programowy i aby je zrealizować, państwo musi urzeczywistnić całe programy socjalne. Prawa i wolności osobiste oraz polityczne wymagają natomiast od państwa tylko powstrzymania się przez nie od ingerencji w prawnie chronioną sferę autonomii jednostki albo co najwyżej  stworzenia odpowiednich gwarancji instytucjonalnych. Mogą być więc one realizowane szybciej i łatwiej niż prawa ekonomiczne i socjalne, a działalność państwa jest tu determinowana w o wiele mniejszym stopniu czynnikami ekonomicznymi.

Reasumując warto przytoczyć za E. Zwierzchowskim, że „…nawet w najbardziej demokratycznych systemach państwowych obserwuje się trwałe lub koniunkturalne odstępstwa od proklamowanych zasad. W najszerszym zakresie dotyczy to praw socjalnych i kulturalnych, których zakres, w szczególności zaś poziom realizacji, jest bardzo często warunkowany zmiennym stosownie do miejsca i czasu stanem koniunktury gospodarczej. Wszelkie międzynarodowe lub krajowe zjawiska recesji rodzą tendencje zmierzające do ograniczenia świadczeń w sferze socjalnej”[2].


[1] T. Zieliński, Prawo pracy. Zarys systemu, część I Ogólna, Warszawa – Kraków 1986.

[2] E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992.

Dodaj komentarz