Uchwały Sejmu i Senatu

W formie uchwał Sejm i Senat podejmują wszelkie rozstrzygnięcia czy decyzje dotyczące spraw o indywidualnym charakterze. W formie uchwały dokonywany jest więc wybór marszałka Sejmu i Senatu, sędziego Trybu­nału Konstytucyjnego czy rzecznika praw obywatelskich; w formie uchwały wyrażana jest zgoda Sejmu (Senatu) na pociągnięcie posła (senatora) do odpowie­dzialności karnej, w formie uchwały wyrażane jest przez Sejm wotum nieufności ministrowi czy całej Radzie Ministrów. We wszystkich tych wypadkach mamy jednak do czynienia z aktami o charakterze konkretnym, tzn. dotyczącym konkretnych sytuacji jednostkowych i adreso­wanych do konkretnie nazwanego jednostkowego adresata.

W formie uchwał podejmowane są również przez Sejm i Senat (ich kolegialne organy) różnego rodzaju wypowiedzi w sprawach o charakterze ogólnym. Regulamin Sejmu (art. 55) wyróżnia tu m.in. rezolucje, deklara­cje, apele i oświadczenia: wspólną ich cechą jest to, że wyrażają one  stanowisko Sejmu w kwestiach wykraczających poza decyzje jedno­stkowe. Zarazem jednak ograniczają się one do wskazania pewnego sposobu działania, zdaniem Sejmu najwłaściwszego, nie wprowadzają natomiast zmian w stanie prawnym. Wskazują one raczej na sposób wykonywania obowiązującego prawa czy cele, jakie przy tym należy osiągnąć. Mogą też one wywierać pewne skutki prawne, np. obowiązek ustosunkowania się przez adresata. Mogą też one mieć określone skutki polityczne, wynikające z autorytetu Sejmu i Senatu oraz ich organów. Nie ingerują one jednak w obowiązujący stan prawny – nie można ich zatem uznać za akty normatywne. Czasem spotkać można jednak przypadki graniczne, gdy uchwała Sejmu łączy postanowienia o charakterze indywidualnym z pewnymi wskazaniami ogólniejszymi, a nawet ze stanowieniem pewnych norm prawnych. Znakomitym przykładem była tzw. uchwała lustracyjna z 28 ma­ja 1992 r., oceniona w swej normatywnej części przez Trybunał Kon­stytucyjny w orzeczeniu U.6/92 z 19 czerwca 1992 r.

W formie uchwały podejmowane są przez Sejm (a także przez Senat) pewne akty normatywne, tzn. akty wprowadzające zmiany do obowiązującego systemu prawa. Procedura uchwalania uchwał jest unormowana analogicznie do sejmowej procedury ustawodawczej, z tym że  projekty uchwał rozpatruje się w dwóch czytaniach (art.. 33 ust. 1 Regulaminu Sejmu), a uchwalenie uchwały w drugim czytaniu przez Sejm oznacza jej ostateczne dojście do skutku.

Choć przepisy konstytucyjne nie dają do tego wyraźnej podstawy, to jednak uważa się, że uchwały Sejmu mogą w każdym razie przybierać postać aktów wykonawczych do ustaw, tzn. aktów wydawanych na podstawie ustawy i w celu jej wykonania[1]. Punktem wyjścia musi być jednak wyraźne udzielenie odpowiedniego upoważnienia przez ustawę, co  w praktyce zdarza się rzadko, bo z reguły wykonywanie ustaw należy do innych organów państwowych. Tytułem przykładu można wskazać przepis ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, powierzający Sejmowi uregulowa­nie (w drodze uchwały) szczegółowego trybu postępowania przed Trybu­nałem. Tego typu „uchwały wykonawcze” Sejmu podlegają rygorem analogicznym do instytucji rozporządzenia, a więc m.in. muszą być  zgodne z ustawami, muszą pozostawać w granicach upoważnienia ustawo­wego itp. Nie można też, moim zdaniem, wykluczyć możliwości wydawa­nia przez Sejm tzw. normatywnych „uchwał samoistnych”, tzn. wydawa­nych w ramach ogólnych kompetencji konstytucyjnych Sejmu i nie znajdujących oparcia w żadnym szczególnym upoważnieniu ustawy. Taki charakter miała, częściowo, wspomniana już uchwała lustracyjna, i na tym  tle Trybunał Konstytucyjny wskazał generalne ograniczenia, jakie kon­stytucja stawia przed uchwałami normatywnymi Sejmu. Nie tylko więc muszą one pozostawać w zgodzie z obowiązującymi ustawami, ale też nie mogą regulować spraw, które należą do zakresu wyłączności ustawy. Tym samym, uchwały normatywne Sejmu zaliczają się do grupy tzw. aktów podstawowych, to znaczy niższych – pod względem mocy prawnej ­od ustaw (rozporządzeń z mocą ustawy). Kontroli podlega zatem nie tylko zgodność tych uchwał z przepisami konstytucyjnymi, ale i z ustawami  (rozporządzeniami z mocą ustawy).

Odrębną podstawę konstytucyjną mają szczególne akty normatywne – regulaminy Sejmu i Senatu. W związku z zasadą autonomii izb parlamentarnych tradycyjnie stanowione są one w formie uchwały (tak, by ich treść kształtowana była wyłącznie przez izbę, której dotyczy). Konstytucyjnie okre­ślonym przedmiotem jego regulacji (obok materii wewnętrznych) może być „określenie sposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu” (art. 112), co może wskazywać na powszechnie obowiązujący (a nie tylko wewnętrzny) charakter przynajmniej niektórych jego przepisów, natomiast regulamin Zgromadzenia Narodowego (art. 114 ust. 2) winien pozostać wewnętrznym aktem tego organu. W systemie źródeł prawa regulaminy izb zajmują szczególne miejsce, znajdując się niejako „poza” generalną hierarchią norm. Są to akty postawione poniżej Konstytucji, stąd muszą być z nią zgodne. Ich stosunek do ustaw charakteryzuje rozdzielność zakresu normowania: z jednej strony regulamin ma wyłączność regulacji spraw konstytucyjnie zastrzeżonych do jego zakresu, a ustawy nie mogą w ten zakres wkraczać, z drugiej zaś regulamin nie może normować materii zarezerwowanych dla ustawy. Kontrola nad należytym po­działem zakresu unormowania regulaminu i ustaw należy do Trybunału Kon­stytucyjnego, który jest też właściwy do badania zgodności regulaminu z  przepisami konstytucyjnymi.